安徽：《铜陵市建筑垃圾管理办法》《铜陵市餐厨垃圾管理办法》解读

  2019年12月15日胡启生市长签署第2号市政府令，公布了《铜陵市建筑垃圾管理办法》（以下简称“《办法》”），自2020年2月1日起施行。《办法》的颁布实施，对规范和加强铜陵市建筑垃圾收集、运输、处置各环节的管理，推广建筑垃圾资源化综合利用，维护城市市容和环境卫生，推进“无废城市”城市建设具备极其重大意义。现就《办法》有关情况解读如下：

  近年来，随着铜陵市经济社会加快发展和城市建设快速推进，市民对宜居环境的期盼日益增强，建筑垃圾产生量逐年增长，建筑垃圾处理的投入与垃圾处理的需求相比仍明显不足，处置管理工作的压力慢慢的变大，滋生诸多问题：

  建筑垃圾管理领域监管手段滞后、各部门协调办案能力差、建筑垃圾填埋场建设滞后等各类矛盾一天比一天突出；建筑垃圾消纳利用等配套设施尤其是消纳场所建设几乎空白；大量的建筑垃圾没办法得到规范、有序、合理的处置，失去循环使用价值的“废”物不能得到科学消纳，有循环利用价值的“弃”物也没有正真获得再利用，对市容环境卫生造成反复污染。

  另外，建筑垃圾的运输活动亟待规范，当前，铜陵市建筑垃圾处置活动尚处于非市场化、个人化，大量建筑垃圾的排放造成偷倒、偷运现象屡见不鲜，对运输主体、运输工具、运输行为等法律规范过于宏观，操作性和针对性较弱，不利于建筑垃圾管理工作的有效开展。

  虽然住建部（原建设部）2005年出台了《城市建筑垃圾管理规定》（建设部令第139号），但其部分条款处罚金额较小，如今难以起到震慑作用。2015年6月，《铜陵市易泼洒物管理暂行办法》到期，铜陵市针对建筑垃圾和散装货物处置再未修订过任何法规，地方性法规缺失，难以满足铜陵市当前建筑垃圾管理工作的实际需要。

  因此，为加强铜陵市城市建筑垃圾处置的管理，维护市容和环境卫生，推进无废城市建设，结合铜陵市实际，通过地方立法为规范铜陵市建筑垃圾处置提供重要的制度保障，建立建筑垃圾排放、运输、消纳、利用等处置活动的长效管理机制，尤为必要。

  本《办法》主要依据了《中华人民共和国固态废料对环境造成污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》、《安徽省大气污染防治条例》等法律、法规，此外还参考了《城市建筑垃圾管理规定》、《市政公用事业特许经营管理办法》等住建部规章、省内关于建筑垃圾管理方面的政策规定，另外借鉴了芜湖市、马鞍山市等地的立法经验。

  《办法》共19条，根据《城市建筑垃圾管理规定》等相关法规，结合铜陵市建筑垃圾管理过程中所遇到的真实的情况，以问题为导向，严格制度设计，加强城市建筑垃圾排放、运输、消纳等处置活动全流程管理，促进铜陵市城市建筑垃圾管理制度化、规范化、常态化。详细的细节内容包括：

  第一部分“总则”（第一条至第四条），主要规定建筑垃圾立法目的依据、适合使用的范围、管理职责、处置原则等，共4条。

  第二部分“权限与职责”（第五条至第十二条），主要规定建筑垃圾处置过程中，各级政府、各分管部门、建筑垃圾处置单位、建筑垃圾产生者、建筑设计企业、实施工程单位、建筑垃圾运输单位权限与职责，共8条。

  第三部分“消纳及利用”（第十三条至第十六条），主要规定装饰装修建筑垃圾分拣处置职责、无主建筑垃圾处置职责、建筑垃圾消纳场建设职责建筑垃圾资源化利用等，共4条。

  第四部分“监督管理”（第十七至十八条），主要规定建筑垃圾处置核准、垃圾分类、运输资质、运输方式和要求、建筑垃圾收纳要求等，共2条。

  （一）关于《办法》调整适合使用的范围的设定。根据住建部有关城市建筑垃圾管理的部门规章和行业规范，结合铜陵市城区范围小，建筑垃圾处置区域跨度大的实际，经深入研究论证，在《办法》第二条明确了城市建筑垃圾管理的调整适合使用的范围，本办法适用于本市城市化管理区域内建筑垃圾的暂存、倾倒、运输、中转、回填、消纳、利用等处置活动及其监督管理工作。其中城市化管理区域是指城市、镇的建成区，建成区以外的经济开发区、产业园区、旅游景区、风景名胜区，以及市、县人民政府确定实行城市化管理的其他区域。对铜陵市城市化管理以外区域的建筑垃圾处置管理可参照本规定执行。

  （二）关于建筑垃圾处置全流程管理的设定。目前，铜陵市对城市建筑垃圾处置管理重点放在运输环节，主要是针对建筑垃圾运输企业和运输车辆，而对建筑垃圾源头排放、末端消纳以及综合利用等管理不够。为了强化对建筑垃圾处置全流程管控的法治保障，《办法》从建筑垃圾的产生者、运输单位、消纳及利用单位的权责等角度，对建筑垃圾处置全流程作出具体明确的法律规范。《办法》第八条明确了处置建筑垃圾的单位，应当依照国家有关规定，获得城市建筑垃圾处置核准后，方可处置。《办法》第九条明确了建筑垃圾产生者应该按照规定缴纳垃圾处理费。《办法》第十条明确了建设单位、施工单位应当遵守的六项规定：1、施工工地设置硬质围挡，并采取覆盖、分段作业、择时施工、洒水抑尘、冲洗地面和车辆等有效防尘降尘措施；2、施工现场实行围挡封闭，出入口位置配备车辆自动冲洗设施；3、按照有关规定硬化施工工地出入口、主要道路、加工区等采取硬化处理措施；4、分类收集施工过程中产生的建筑垃圾，并及时清运，在场地内暂存建筑垃圾的，应当采用密闭式防尘网遮盖；5、对施工现场产生的建筑垃圾进行分类，不得混入工业固体废物、生活垃圾和危险废物；6、法律、法规、规章规定的其他规定。《办法》第十一条规定：建筑垃圾运输企业在运输建筑垃圾时，应当按照核定的范围、路线、时间进行，随车携带建筑垃圾处置核准文件，并采取必要的防撒泼、防扬尘等措施，不得超限、超载。

  （三）关于装饰装修建筑垃圾处置权责的设定。根据 “无废化城市”建设要求，为实现固体废物源头大幅减量，有价资源充分利用，有害废物安全处置，固体废物环境风险全面管控，“无废文化”理念深入人心，“无废城市”建设目标，《办法》从装饰装修建筑垃圾的分拣、分类、处置场建设、监管职责、消纳利用等方面进行了系统的设定，《办法》第十三条规定乡镇人民政府、政府派出机关或者物业服务企业应当确定装饰装修建筑垃圾集中堆放点，并做好日常管理工作。装饰装修过程中产生的建筑垃圾，应当做好分类袋装收集，堆放到指定的集中堆放点，由乡镇人民政府、政府派出机关或物业服务企业按照本办法处置，处置费用由产生建筑垃圾的单位或个人承担。

  （四）强调建筑垃圾管理手段的现代化。《办法》不仅提出了各单位的权责、部门协作要求，更是多次强调建筑垃圾管理应当采取现代化管理手段，充分利用数字化城管信息系统对建筑垃圾管理信息进行整合、分享、发布。《办法》第七条规定：市市容环境卫生行政主管部门应当将建筑垃圾管理纳入数字化城管信息系统建设，实行管理信息共享。

  （五）禁止性规定。《办法》第十七条对建筑垃圾处置过程中作出了七项禁止性规定：1、涂改、倒卖、出租、出借或者以其他形式非法转让建筑垃圾处置核准文件；2、将建筑垃圾混入生活垃圾，有毒有害垃圾混入建筑垃圾；3、将建筑垃圾交给个人或者未经核准的建筑垃圾运输企业运输；4、未经核准从事建筑垃圾运输；5、运输建筑垃圾车辆未采取密闭或者其他措施防止建筑垃圾遗撒的；6、随意倾倒、抛撒或者堆放建筑垃圾，在运输过程中丢弃、遗撒建筑垃圾；7、擅自受纳建筑垃圾，在建筑垃圾消纳场所受纳工业垃圾、生活垃圾、有毒有害和易燃易爆危险废物。

  （六）法律责任规定。《办法》第十八条强调了处罚规定：违反本办法规定的行为，有关法律、法规已有处罚规定的，从其规定。（注解）依据《城市建筑垃圾管理规定》、安徽省大气污染防治条例》、《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》这些上位法，对违反本办法规定的行为，分别作出相应的处罚。如，任何单位和个人有下列情形之一的，由城市人民政府市容环境卫生主管部门责令限期改正，给予警告，处以罚款；1、将建筑垃圾混入生活垃圾的；2、将危险废物混入建筑垃圾的；3、擅自设立弃置场受纳建筑垃圾的；单位有前款第一项、第二项行为之一的，处3000元以下罚款；有前款第三项行为的，处5000元以上1万元以下罚款。个人有前款第一项、第二项行为之一的，处200元以下罚款；有前款第三项行为的，处3000元以下罚款。

  在城管部门报送的文本中，将主管部门表述为“城市管理行政主管部门”，我局在学习借鉴青岛和武汉、许昌、合肥等地的建筑垃圾立法文本后，发现分别有“市容环境卫生行政主管部门”和“城市管理行政主管部门”的不同表述。审查过程中，我们将《办法》主管部门表述修改为“市容环境卫生行政主管部门”，主要原因有：一是为保证立法的统一性。“城市管理行政主管部门”的表述尚未在法律、行政法规中出现，而是散见于地方立法的文本中。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》、《城市建筑垃圾管理规定》等法律法规规章关于市级主管部门以及相应情形处罚主体的表述，均为“（市容）环境卫生行政主管部门”；二是称谓保持一致便于办法出台后，向人大机关、省政府以及国务院备案。

  建筑垃圾处置的核准制，系依据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》规定的，目前该项工作已经按照有关国家规定在执行，市政府规章不宜对许可事项作出具体规定，因此《办法》只有原则性表述而未作具体规定。

  根据谁产生、谁付费的原则，参考《城市建筑垃圾管理规定》（建设部令第139号）以及国家、省内建筑垃圾处置收费有关规定，规定了“建筑垃圾产生者应该按照规定缴纳垃圾处理费”。

  根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》、《市政公用事业特许经营管理办法》有关规定，结合国家相关政策规定如《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）“在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流，市场化程度较高，PPP模式运用较为广泛，操作相对成熟，各地新建项目要‘强制’应用PPP模式，中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助”，以及《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）“政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系”的精神，为使建筑垃圾末端（资源化利用）处置运营达到更佳效果，提高公共服务质量，第16条明确了特许经营制度。

  为使建筑垃圾处置管理规范、有序、合理，《办法》分别从建筑垃圾产生的源头防治措施（第10条）、运输企业运输行为的事中监管（第11条）、异地回填建筑垃圾预约登记制度（第12条）、装饰装修垃圾的日常处置管理（第13条）以及无主建筑垃圾的清运经费同级财政兜底（第14条）等方面作出规定，强化全过程监管。

  建筑垃圾消纳利用等配套设施尤其是消纳场所建设是此次立法亟待解决的主要问题之一。《办法》欲发挥规划引领、管控作用，首先从制定专项规划入手，确定了规划的组织编制和实施主体分别为市主管部门和县区人民政府（第15条）；其次从支持特许经营着眼，鼓励建筑垃圾资源化利用；最后终端环节上，鼓励企业投资建设建筑垃圾综合利用项目，鼓励单位和个人优先使用建筑垃圾综合利用产品，尤其在城市道路、市政、水利、绿化、公建等工程中优先使用合格的建筑垃圾再生产品（第16条）。

  2019年12月15日胡启生市长签署第3号市政府令，公布了《铜陵市餐厨垃圾管理办法》（以下简称“《办法》”），自2020年2月1日起施行，这是铜陵市的实体性政府规章，标志着铜陵市将餐厨垃圾管理纳入了法制化管理的轨道。《办法》的颁布实施，对加强铜陵市餐厨垃圾收集、运输、处置各环节的管理，维护城市环境整洁，保障市民身体健康，促进资源循环利用，实现餐厨废弃物减量化、资源化和无害化的治理目标，具有重要意义。现就《办法》有关问题作如下解读：

  垃圾问题是百姓关心、社会关切、媒体关注的重大民生问题，随着经济社会发展和人民生活水平的日益提高，餐厨垃圾在城市生活垃圾中所占的比重越来越大。铜陵市于2018年9月施行了《铜陵市生活垃圾分类管理办法》，但在现实中餐厨垃圾法制运行情况仍不容乐观，由于餐厨垃圾本身的特殊性，导致不仅在日常核心的收集运输环节易有违法行为出现，其后续处置环节更易衍生出相当多的违法现象，亟待另行通过立法的方式予以明确和解决。

  2019年铜陵市市辖区城市建成区生活垃圾日均产生量约为370吨/日，餐厨垃圾产生量约90吨/日。生活垃圾、餐厨垃圾产生量比例约为4:1。目前，铜陵市已登记餐饮企业3241家（不含枞阳县），经比对调查，实际正常营业并产生餐厨垃圾的餐饮企业约2100家，已签订餐厨垃圾收运协议1895家，收运率为90%，并已将184家党政机关等公共机构，6家大型商业综合体纳入收运体系，日均收运餐厨垃圾约80吨，采用厌氧发酵处理工艺进行处置。

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