徐州市餐厨废弃物资源化利用和无害化处理PPP项目案例分析（四）

  作者简介：曹田，系江苏现代资产投资管理顾问有限公司PPP事业部项目总监，现代研究院研究员；朱容男，系江苏现代资产投资管理顾问有限公司PPP事业部项目经理，现代研究院研究员。

  摘要：随人民生活水平的提高和城镇化进程的加快，餐饮业越来越发达，随之产生的餐饮业废弃物也慢慢变得多。大多数城市餐厨废弃物的“收、运、处”还没形成规范化运作，每日数量巨大的餐厨废弃物流入社会，用作“潲水油”、“潲水猪”的原料，严重威胁人民群众的食品安全问题。

  为加强城市餐厨废弃物收集、运输及处置的管理，保障居民饮食安全，改善市区环境卫生，践行资源节约理念，徐州市政府于2014年决定以PPP模式运作餐厨废弃物收运处一体化项目，通过联通政府管理和社会资本运营的优势保障项目规范化运作。本文以徐州市餐厨废弃物资源化利用和无害化处理PPP项目为例，简要分析PPP大潮中餐厨垃圾处理的市场化改革实践。

  徐州市餐厨废弃物资源化利用和无害化处理PPP项目集两类试点于一身。2013年，徐州市入选国家发改委第三批餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点城市。2014年，本项目被列为江苏省首批15个PPP试点项目之一。

  项目位于徐州市铜山区大彭镇，在现有生活垃圾填埋场东侧，占地约45亩，项目总投资为2.6亿元，其中一期投资1.4亿元。本项目餐厨废弃物处理工艺采用厌氧消化技术，总设计处理规模为366t/d，其中一期设计处理规模为200t/d；废弃油脂设计处理规模为30t/d，采用生物柴油制造工艺，收运范围为徐州市城区六个行政区。资源化利用的产出物主要是生物柴油、甘油、沼气。

  本项目于2015年4月在江苏省政府采购网上发布资格预审信息；6月发布采购公告及招标文件，并组织了现场考察和答疑会；7月进行项目评审及谈判工作，最终确定中联重科股份有限公司与徐州鼎和生物科技有限公司联合体为该项目中标社会资本。目前，项目公司正在投资建设餐厨废弃物处理厂，餐厨废弃物处理设备已完成采购，整体实施良好。

  本PPP项目采用BOT的运作方式来进行建设、运营和维护。政府方以PPP模式引入社会资本，由政府出资人与其共同设立的项目公司负责餐厨废弃物处置厂一期工程（含二期基础配套）及收运系统建设，通过提供餐厨废弃物收运处服务以获取政府补贴收入，通过处置餐厨废弃物及废弃油脂以赚取相关产出物收益，特许经营期限届满后将餐厨废弃物收运及处理系统无偿移交给政府或其指定的接收单位。

  实施机构徐州市城市管理局与中标社会资本签署《投资合作合同》，约定由徐州鼎和生物科技有限公司与政府出资人徐州市国盛投资控股有限公司共同出资成立徐州国鼎盛和环境科技有限公司负责项目的具体运作。项目公司注册资本设置为人民币伍仟万元，其中政府出资人出资比例为35%，社会资本出资比例为65%。徐州市城市管理局与项目公司签署《徐州市餐厨废弃物资源化利用和无害化处理PPP项目特许经营协议》和《徐州市餐厨废弃物资源化利用和无害化处理PPP项目服务协议》，详细约定了项目特许经营、项目的建设、运营、维护、双方权利义务、违约责任、终止补偿等内容。

  本项目将PPP模式应用于餐厨废弃物资源化利用和无害化处理，在特许经营范围、特许经营期限、基本处理量、价格核算、调价机制、股权转让等方面做了详细约定。

  本项目特许经营的范围涵盖鼓楼区、云龙区、泉山区、经济技术开发区、新城区以及铜山区和贾汪区。

  本项目由项目企业来提供餐厨废弃物收集、运输、处置一体化服务，为合理、有效地控制项目运营风险，该项目设置基本处理量。项目运营期前三年按照餐厨废弃物设计处理规模的70%、80%、90%设置基本处理量，第四年至运营期结束则按满负荷进行设置。

  本项目收运环节除与政府监管紧密关联外，项目公司自身客观的收运能力及主观的积极性更重要。为充分调动项目公司收集餐厨废弃物的积极性，挖掘其收运潜能，本项目在价格核算体系中加入激励因子。当实际收运处理量大于基本处理量时，超出部分的单价按照原单价的60%计算；当实际收运处理量小于基本处理量时，不足部分的单价按照原单价的40%计算。

  为减少价格波动对项目运营影响，本项目按照项目实际运营中的各项成本类别设置调价因子，构建调价机制。社会资本的中标价格为项目特许经营期初的运营补贴单价，该价格将作为特许经营期内价格调整的基数且在运营期开始后的前三年固定不变；自运营期第四年起，每三年且经营成本变动幅度超过3%时，根据人工、电费等的变动进行调整。

  为了保证项目公司的稳定经营，保障餐厨废弃物收运处服务的稳定性，自项目公司签署《PPP项目特许经营协议》之日算起，五年内社会资本不得将其在项目公司注册资本中拥有的股份或权益进行转让；五年后，经徐州市城市管理局事先书面同意，社会资本可以转让其股份，徐州市政府有优先收购权。

  作为餐厨废弃物处理项目和PPP项目的双重试点，本项目旨在引入社会资本的先进的技术和管理经验，创新餐厨废弃物收运处服务，开启城市餐厨废弃物综合利用的良好循环。目前，项目正处在实施阶段，总结项目运作经验，有如下几个维度可用参考。

  （一）实施餐厨废弃物收集、运输、处理的一体化运作，实现餐厨废弃物的全生命周期整合，效率提升显著

  传统的固体废弃物处理聚焦终端设施的建设与运营管理，虽然前端的清扫、收运正逐步开展市场化探索，但就整个产业链而言，作为“收、运、处”有机一体的固体废弃物处理链条仍处在分割的状态。

  餐厨废弃物不同于一般的固体废弃物，其源头分布呈现区域性集中的特点，其收益分布不均匀，大部分收益集中在少量的废弃油脂中。本项目基于餐厨废弃物的源头分布、收益特性等方面考量，创新运作模式，整合了餐厨废弃物的前段收运和后端处置，实现整体运作的规模效应和反哺效应，效率提升显著。

  保证居民饮食安全、杜绝餐厨废弃物回流餐桌是本项目实施的根本目标，为确保项目能稳定有效运行，本项目从运营风险方面出发，利用收运环节和处置环节的传导作用，构建保障机制和激励机制，以期带动废弃物收运量的提升。

  餐厨废弃物处置项目具有较强的公益性和社会性属性，项目运营的有效性与创新性需以稳定性为基础，因此本项目通过设置基本处理量的方式搭建保障机制，降低项目公司运营风险。

  在保障项目稳定运营的前提下，激发项目公司收运积极性，促进其自发地挖掘收运潜能是激励机制设置的根本出发点。本项目通过设置实际处理量和基本处理量之间量差的价格波动机制以实现激励作用，若项目运营的实际处理量大于基本处理量，则项目企业能获得超额的收益奖励；若项目运营实际处理量小于基本处理量，则项目公司会面临收益的减损。

  （三）兼顾收运和处置，构建有明确的目的性的绩效考核机制，提高社会资本参与市政设施运营积极性

  本项目涵盖收集、运输、处置三个环节，项目运营的重要的条件不仅包括餐厨废弃物收运量的多少以及处置要求的达标，还包括废弃物收运服务操作的规范性、收运服务效率的高效性、处置服务的社会效应等。基于项目运营在服务水平和运作质量等微观运营层面的高标准和严要求，结合财政补贴对于绩效评价方面的重要的因素，该项目构建了有明确的目的性的绩效考核机制，针对项目公司成立起以综合评价为主、偏重服务质量的餐厨废弃物绩效考核体系。

  具体而言，在收运考核要求中，利用处置和收运的传导作用，该项目设置最低处理量作为量化指标，当项目公司实际处理量低于最低处理量时，项目公司需就该不足的处理量承担考核罚款，以考核收运量；同时，在收集、运输环节分别设置以结果考核为主导的定性指标，以规范项目收运服务水平。在处置考核要求中，该项目以运营产出物的达标排放为基础，针对污泥、废水、废气等分别设置排放要求，由徐州市城市管理局定期抽检考核。

  （四）依托项目经营特征，建立双重监管，保障项目运营的稳定性，实现伙伴伙伴双赢

  该项目的运营兼具公益性、社会性和收益性，基于项目本身的客观属性，本项目建立了以徐州市城市管理局为主导，环保、公安、质监等部门配合的监管架构，不仅对项目公司实施监管，同时对废弃物的源头实施监管。

  对项目公司的监管主要集中于项目运营服务的质量与合规性，徐州市城市管理局以行业规范为依据实施行政监管，以绩效考核指标为指引实施日常监管。

  对废弃物源头的监管主要集中于废弃物及油脂流向的合法性。本项目运营收益主要来自于餐厨废弃物“收、运、处”服务的政府补贴和废弃油脂加工所产生的收益，而项目主要收益点集中在废弃油脂。为规范油脂流向、杜绝“地沟油”事件，该项目引入环保、公安、质监等部门，从废弃物的源头实施监管，共同确保项目运营的稳定性，实现了政府方与社会资本方伙伴关系的双赢。

  为处理项目运营中招商人与投资人之间有几率存在的矛盾纠纷，在开始商业运营日前，双方一同成立一个由三名项目公司代表和三名徐州市政府代表组成的项目运营协调委员会。项目运营协调委员会的正副主席分别由徐州政府和项目公司的成员每年轮换担任，该委员会的任何决定应得到委员会多数成员的批准。

  项目运营协调委员主要负责对本项目的运营及维护中所涉及双方的事项提出建议并对争议进行调解；每年对徐州市餐厨废弃物资源化利用和无害化处理成本进行重新核算；并组织相关政府监管部门及有关专家组成评估小组，对项目公司的运营维护进行每两年一次的中期评估。通过中期评估可以及时有效地发现问题并处理问题，并避免一些大的隐患的发生，保证徐州市餐厨废弃物资源化利用和无害化处理在特许经营期间的正常运营和安全生产，由此减少找商人与投资人的矛盾纠纷。