数据观察报告之餐厨垃圾处理PPP项目(餐厨垃圾处理PPP模式专题之二)

  原标题：数据观察报告之餐厨垃圾处理PPP项目(餐厨垃圾处理PPP模式专题之二)

  作者简介——沈星，系江苏现代资产投资管理顾问有限公司PPP事业部研究员，现代研究院研究员。

  近年来，随着我们国家各大城市餐饮业的加快速度进行发展，餐厨废弃物产生量连年递增，截止到2016年底，全国范围内餐厨垃圾产生量在每年9700万吨左右，而目前国内餐厨垃圾的解决能力远远不能够满足实际要。尽管各地政府开始探索餐厨垃圾管理新模式，但由于产业模式不成熟等多方面的原因，餐厨垃圾处理行业的发展一直面临困境。近期中央政府对政府与社会资本合作PPP模式的大力推广，无疑为建立餐厨垃圾处理行业的可持续发展模式带来了新的希望，以往国内成功的餐厨处理PPP项目案例也说明，如果在餐厨垃圾处理领域内利用好PPP模式，可以有效解决中国餐厨垃圾资源化处理上存在已久的管理机制不足与运营效率低下等问题。鉴于餐厨PPP的加速发展，遂对入选财政部PPP中心项目库的餐厨PPP项目进行一个简单的大数据分析，以供大家参考。

  本报告数据说明：一是本报告中餐厨是指是居民在生活消费过程中形成的生活废物，大致上可以分为餐饮垃圾和厨余垃圾。前者产生自饭店、食堂等餐饮业的残羹剩饭，具有产生量大、来源多、分布广的特点，后者主要指居民日常烹调中废弃的下脚料，数量不及餐饮垃圾庞大。二是本报告的有效数据共计53个。

  53个餐厨垃圾处理PPP入库项目中约43%的项目仍处于项目识别阶段，按财政部的口径来计算，餐厨垃圾处理PPP入库项目的落地率约为25%（PPP项目落地率指执行和移交两个阶段项目数之和与识别、准备、采购、执行、移交等5个阶段项目数总和的比值）。

  餐厨垃圾处理PPP入库项目数量从2012年开始一直到2015年都是处于一个递增的趋势，其中在2015年以21个项目数量达到顶峰，随后2016年和2017年项目数量开始呈现急剧下降的趋势。

  53个项目中，项目投资金额1亿以下的项目数量共计26个，占据了项目总数的49%。并且从5000万以上投资金额项目来看，随着项目金额的上升，项目数量则递减，一种原因是由于单一餐厨垃圾处理项目的体量均不大，另一方面则是餐厨垃圾处理的项目数量也十分有限。因此，如何有效的导入餐厨垃圾处理这一环保概念，对于提升该行业方向的PPP项目数量具有重大的现实意义。

  在全国23个省区直辖市中，除宁夏自治区以外餐厨垃圾处理PPP项目均有开展，地域覆盖面较广，反映出餐厨垃圾处理是一项全国范围内的普遍需求，但结合项目数量的总数，现有的项目所能承担的解决城市餐厨垃圾的功能显得捉襟见肘，拥有极大的发展空间。随着城镇化的逐步发展，作为世界上最大的餐饮国度，该行业所能带来的社会效益和经济回报值得期许。

  由于有12个处于项目识别阶段的项目尚未识别完毕或不再推进，未公布合作期限，因此本部分分析的有效数据为41个。其中合作期限在26-30年之间的项目最多，占比44%，其次是21-25年期限，占比24%。项目合作期限呈现短期少，中、长期多的分布，这与别的行业PPP项目的分布形态基本一致。

  由于处于识别阶段的项目大多仍未公布运作方式，因此本部分的有效数据为30个。从运作方式上来看项目仍然以BOT方式为主，并呈现多种形式共存的情况，具体的方式选择应该要依据具体项目决定，餐厨垃圾处理项目仍然需要依托政府特许经营权的授予进行展开，在真实的操作中应当予以注意。

  可以将补助与政府付费归类为一个大类，使用者付费为另一大类，能够正常的看到目前餐厨垃圾处理PPP运作的项目仍然以政府付费和补贴为主，项目本身能带来的经济收益是制约该类项目发展的重要的因素，造成该因素的原因有二：（一）国内地方政府对于餐厨垃圾处理方面的环保意识薄弱，在项目方案设计方面不能够做到针对项目特点度身定做；（二）较落后的餐厨垃圾处理技术水平造成从事该行业的企业利润不高，通过使用者付费来满足项目的投资回报，变得十分困难。

  餐厨垃圾项目在PPP项目库中，表现出普遍级别不高的现象，究其深层原因有两点：（一）处于识别和准备阶段的项目总数正好等于其他级别项目数量，处于上述两个阶段的项目尚不能确定是不是真实开展，因此级别难以确定；（二）相较于道路、交通等在当地拉动GDP增长的项目，餐厨垃圾处理所带来的环保效益高于经济效益，在项目级别设定的现实表现也反映出了这一原因。

  项目采购社会资本方式中公开对外招标项目最多（23个），竞争性磋商项目其次（7个），大约20个项目尚未公布采购社会资本方式。

  执行阶段项目共有13个，总投资金额为15.02亿元，其变现为如下几个较为明显的特点：第一，中小型项目占据多数，第二，整体项目级别较高，第三，回报方式的市场化程度较高，第四，整体合作期限较长。

  解决能力：13个处于执行阶段的项目中，餐厨垃圾解决能力设计范围为100-350 t/d，其中大多数项目的处理能力设计为100t/d和200t/d。可见虽然我国餐厨垃圾处理产业尚在发展的早期，但市场之间的竞争已一触即发，整个行业的竞争格局较为分散，单个企业处置规模相对较小。

  技术方案：13个执行项目中，6个为厌氧消化、6个为厌氧发酵、1个为微生物处理技术。其中“厌氧消化”工艺和“厌氧发酵”技术工艺流程简单，是目前国内餐厨垃圾无害化、资源化处理的主流技术工艺。

  社会资本：13个执行项目中，1家为国有企业，剩余12家为非公有制企业。可见在餐厨垃圾处理PPP领域，非公有制企业有较大的参与机会。

  1、项目收益不稳定。由于我国餐厨垃圾处理设施的运营收入以地方政府对餐厨垃圾处理的补贴为主，自资源化产品营销售卖收入为辅。但是由于资源化产品没形成规模化经营，而且各个地方政府对餐厨垃圾处理项目的补贴标准及执行力度也不一样，因此导致国内餐厨垃圾处理项目的收益的波动性较大。此外，受餐饮行业运营规律和项目公司运营稳定性等各方因素影响，按日计量计算的餐厨废弃物收运量有几率存在一定的波动，进而对不同支付方式下的政府与社会资本方产生相应的付费差异。

  2、市场集中度较低。目前我国餐厨处理行业较分散，单个企业的处置规模比较小，专门干餐厨处置的公司数较少，整个国内市场发展混乱，工程运营商和设备生产商多以中小企业为主，市场集中度一般。

  3、市场重视程度不高。一方面，目前餐厨垃圾处理行业仅有53个项目入库，与别的行业入库情况相比还有较大的差距，但这也说明我们国家餐厨PPP领域还有巨大的发展的潜在能力；另一方面，我国各地区餐厨垃圾处理设施建设能力相差较大，从区域分布来看，东部沿海地区和中部地区入库项目占比较大，说明经济发达地区对餐厨垃圾处理的重视程度较高。

  4、处理技术创造新兴事物的能力不足。我国目前餐厨垃圾处理技术主要是采用厌氧发酵和厌氧消化两种技术，但厌氧发酵存在处理成本高、耗能大、污染大、处理不完全的缺点，厌氧消化虽被认为是当前餐橱垃圾处理中最为环保的有机处理方法，但是若处理不当，也容易对环境能够造成一定的污染。

  目前餐厨垃圾处理运行补贴主要靠地方政府财政支出，各地差别很大，认识混乱，这会对市场的发展和项目的长期稳定运行造成影响。一方面，餐厨废弃物处理的特点是收运阶段难度大，成本高，没有收益，终端处理和产品生产阶段有经营收益，特别是废弃油脂生产生物柴油的收益较高。根据该项目特点，在进行项目回报机制设计时只对项目的餐厨废弃物收运进行补贴，项目终端产品生产不给予补贴。政府要求社会资本利用自身专业和技术优势进行创新和开发，提升产品质量，增加项目收益，用终端产品的利润弥补收运中的部分成本，落实PPP项目的物有所值，最终实现双方的共赢。另一方面，我们提议双方可采用“按月支付实际处理费用 按年结算补偿或超额处理费用”的结算方式，尽可能剔除小概率事件对于处理量和支付金额的影响。

  由于餐厨垃圾处理行业具有区域性的特点，仅在所属地范围内的经营，会限制企业的逐步发展，在行业发展处于各企业“攻城拔寨”的阶段，餐厨垃圾处理企业的跨区域项目复制能力显得很重要。数据显示，在处于项目执行阶段的13家中标企业中，大部分为跨区域经营，可见跨区域经营的重要性。未来，拥有跨区域经营的企业拥有更广阔的前景。

  由分析可知，我国餐厨PPP的发展才处于起步阶段，因此存在大量的市场机会，未来环卫市场将开始从大中城市向区县城市下沉，因此社会资本应聚焦中西部地区尤其是区县市场，尽快“跑马圈地”，做大市场份额。

  按照《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》，到2020年底，30%的城镇餐厨垃圾经分类收运后实现无害化处理和资源化利用。规划还提出，将继续推进餐厨垃圾无害化处理和资源化利用能力建设，根据各地餐厨垃圾产生量及分布等因素，统筹安排、科学布局，鼓励使用餐厨垃圾生产油脂、沼气、土壤改良剂、饲料添加剂等。此外，政府应该引导和鼓励以技术为导向的环保企业进入餐厨废弃物处理领域，为处理工艺从传统垃圾处理工艺向新工艺（如机械预处理、微生物处理技术、厌氧消化工艺）的转变提供了源动力，从而有效地提高餐厨废弃物处理的无害化、减量化以及资源化程度。